Jakie przestępstwa ściga EPPO?

EPPO nie jest prokuraturą właściwą dla wszystkich przestępstw gospodarczych w Unii Europejskiej. Jej zadaniem jest ochrona interesów finansowych UE. W praktyce chodzi o sprawy, w których zachowanie może uszczuplić unijny budżet, doprowadzić do bezprawnego uzyskania albo zatrzymania środków lub ukryć korzyści pochodzące z takiego przestępstwa.

To ważne: odpowiedź na pytanie, jakie przestępstwa ściga EPPO, nie sprowadza się do wymienienia kilku artykułów polskiego kodeksu karnego. Rozporządzenie o Prokuraturze Europejskiej odsyła do Dyrektywy (UE) 2017/1371 i do sposobu jej wdrożenia w prawie krajowym. Dlatego ten sam mechanizm może prowadzić do zarzutów oszustwa, wyłudzenia dotacji, poświadczenia nieprawdy, prania pieniędzy, korupcji albo udziału w grupie przestępczej. O właściwości decydują fakty, źródło środków, rodzaj szkody i związek sprawy z Unią.

Przestępstwa ścigane przez EPPO

Podstawowy zakres działania EPPO wynika z art. 22 rozporządzenia Rady (UE) 2017/1939. Europejska Prokuratura jest właściwa w sprawach przestępstw naruszających interesy finansowe Unii, opisanych w Dyrektywie 2017/1371 i przeniesionych do prawa krajowego. Nie wystarczy więc ustalić, że w sprawie pojawiła się dotacja, faktura albo instytucja unijna. Trzeba jeszcze wykazać, że badany czyn godzi w przychody, wydatki lub aktywa objęte budżetem UE albo budżetem zarządzanym w jej imieniu.

W praktyce katalog przestępstw ściganych przez EPPO obejmuje kilka grup zachowań. Są to oszustwa dotyczące wydatków niezwiązanych z zamówieniami, oszustwa przy zamówieniach finansowanych ze środków UE, nadużycia dotyczące dochodów Unii, poważne transgraniczne oszustwa VAT, korupcja, sprzeniewierzenie środków przez funkcjonariusza publicznego oraz pranie pieniędzy pochodzących z tych czynów. EPPO może też prowadzić sprawę o udział w organizacji przestępczej, jeżeli celem tej organizacji jest popełnianie przestępstw na szkodę finansów UE.

Katalog Dyrektywy 2017/1371 a polskie przepisy karne

Dyrektywa 2017/1371 opisuje mechanizmy przestępcze, które państwa członkowskie mają penalizować. Polski prokurator musi następnie przyporządkować konkretne zachowanie do przepisów krajowych. W sprawach o środki unijne mogą pojawić się m.in. art. 297 § 1 k.k., art. 286 k.k. oraz przepisy o poświadczenie nieprawdy w fakturach VAT lub posłużenia się nimi. W sprawach korupcyjnych znaczenie mają najczęściej art. 228 i 229 k.k., a w sprawach dotyczących dalszego obrotu korzyściami – art. 299 k.k.

Nie jest to lista automatyczna ani wyczerpująca. Ten sam dokument może być jednocześnie elementem wprowadzenia instytucji w błąd, sposobem uzyskania dotacji i dowodem rozliczenia wydatku. Z drugiej strony samo naruszenie warunków umowy, błąd księgowy albo konieczność zwrotu dofinansowania nie przesądzają jeszcze o przestępstwie. Trzeba ustalić konkretną osobę, zakres jej obowiązków, wiedzę oraz zamiar w chwili działania.

Przestępstwa nierozerwalnie związane i zorganizowana grupa

EPPO może objąć postępowaniem także inne przestępstwo, jeżeli jest ono nierozerwalnie związane z czynem naruszającym interesy finansowe UE. W praktyce chodzi o sytuacje, w których rozdzielenie zarzutów prowadziłoby do sztucznego podziału jednego mechanizmu. Przykładem mogą być fałszywe dokumenty przygotowane wyłącznie po to, by uzyskać środki unijne, albo pranie pieniędzy służące ukryciu korzyści z wyłudzenia.

Odrębną podstawę stanowi udział w organizacji przestępczej. EPPO może prowadzić taki wątek wtedy, gdy celem działalności grupy jest popełnianie przestępstw określonych w Dyrektywie 2017/1371. W polskim postępowaniu może to oznaczać zarzut z art. 258 k.k. obok zarzutów dotyczących faktur, podatków, dotacji lub prania pieniędzy. To rozszerza zakres dowodów, liczbę podejrzanych i znaczenie kontaktów transgranicznych.

Ta różnica ma znaczenie przy progach szkody. Jeżeli szkoda dla interesów finansowych UE jest niższa niż 10 000 euro, EPPO może działać tylko wyjątkowo: gdy sprawa wywołuje reperkusje na poziomie Unii albo gdy podejrzenie dotyczy urzędnika, pracownika lub członka instytucji UE. Próg 10 000 euro nie jest granicą istnienia przestępstwa. Ogranicza przede wszystkim możliwość wykonywania właściwości przez EPPO.
Europejska Prokuratura nie jest natomiast właściwa w sprawach krajowych podatków bezpośrednich, w tym PIT i CIT, także gdy towarzyszą im czyny nierozerwalnie związane. Nie oznacza to, że taki wątek zostanie pominięty przez organy krajowe. Oznacza jedynie, że nie może samodzielnie tworzyć właściwości EPPO.

Nadużycia finansowe UE – kiedy wkracza EPPO?

Nadużycie finansowe UE może dotyczyć zarówno wydatków, jak i dochodów budżetu. Po stronie wydatkowej chodzi najczęściej o środki przekazywane beneficjentom, wykonawcom lub podmiotom realizującym projekty. Po stronie dochodowej znaczenie mają m.in. należności celne oraz – na szczególnych zasadach – VAT. W każdej z tych spraw trzeba wskazać mechanizm, przez który budżet został uszczuplony albo narażony na bezprawne pomniejszenie.

Typowe zachowania to przedstawienie fałszywych, nierzetelnych lub niepełnych dokumentów, zatajenie informacji mimo obowiązku ich ujawnienia oraz wykorzystanie środków na inny cel niż ten, na który je przyznano. Przy zamówieniach finansowanych z UE znaczenie może mieć także uzyskanie bezprawnej korzyści kosztem interesów finansowych Unii. Nie każda nieprawidłowość administracyjna spełnia te warunki. Postępowanie karne wymaga ustalenia umyślnego zachowania i odpowiedzialności konkretnej osoby.

Pięć pytań, które wyznaczają właściwość EPPO

Aby zweryfikować właściwość EPPO należy odpowiedzieć na pięć kluczowych pytań:

• Czy środki albo należności są objęte budżetem UE lub budżetem zarządzanym w jej imieniu?
• Na czym dokładnie polegało działanie: fałszywym dokumencie, zatajeniu danych, zmianie celu wydatku, korupcji czy ukryciu korzyści?
• Jaka szkoda została wyrządzona albo mogła zostać wyrządzona interesom finansowym Unii?
• Czy zachowanie ma związek z terytorium państwa uczestniczącego, jego obywatelem albo osobą objętą regulaminem pracowniczym UE?
• Czy obok czynu podstawowego występują przestępstwa powiązane, które zmieniają ocenę całego mechanizmu?

EPPO – właściwość miejscowa i osobowa

EPPO może działać, gdy przestępstwo zostało w całości lub części popełnione na terytorium co najmniej jednego państwa uczestniczącego. W określonych przypadkach właściwość obejmuje także czyn popełniony poza tym terytorium przez obywatela państwa członkowskiego albo przez osobę podlegającą unijnym regulacjom pracowniczym. To rozwiązanie ma znaczenie w sprawach, w których umowy, płatności, dokumenty i osoby są rozproszone między kilkoma krajami.

Gdy polska prokuratura albo inny właściwy organ rozpoczyna sprawę, która może należeć do EPPO, ma obowiązek przekazać informację Europejskiej Prokuraturze. EPPO weryfikuje materiał i decyduje, czy wszcząć własne postępowanie albo skorzystać z prawa do przejęcia sprawy. Jeżeli wykonuje swoją właściwość, organy krajowe odstępują od prowadzenia postępowania w zakresie tego samego czynu.

Ważne jest też wiedzieć, kiedy EPPO przejmuje sprawę od prokuratury krajowej – nie każda sprawa dotycząca budżetu UE będzie prowadzona przez Europejską Prokuraturę.

VAT karuzela podatkowa a EPPO

Karuzela VAT może należeć do właściwości EPPO, ale tylko po spełnieniu szczególnych warunków. Rozporządzenie nie obejmuje każdego zaniżenia VAT ani każdej nierzetelnej faktury. Chodzi o poważne oszustwo przeciwko wspólnemu systemowi VAT, popełnione umyślnie, związane z terytorium co najmniej dwóch państw członkowskich i powodujące całkowitą szkodę w wysokości co najmniej 10 mln euro.

To właśnie transgraniczny charakter odróżnia sprawę EPPO od typowego krajowego postępowania podatkowego lub karnego skarbowego. Schemat może obejmować spółki z kilku państw, pozorne dostawy wewnątrzwspólnotowe, znikających podatników, sztuczne łańcuchy faktur oraz wnioski o zwrot podatku. EPPO VAT karuzelę bada jako jeden mechanizm, nawet gdy poszczególne jego elementy wyglądają lokalnie.

Próg 10 mln euro – co rzeczywiście oznacza?

Próg 10 mln euro dotyczy całkowitej szkody wynikającej z badanego oszustwa VAT. Nie należy utożsamiać go automatycznie z wartością jednej faktury, obrotem jednej spółki albo kwotą zakwestionowaną w pojedynczej deklaracji. W sprawach karuzelowych organy łączą transakcje, podmioty i państwa, aby odtworzyć pełny rozmiar mechanizmu. To może spowodować, że polska część łańcucha o niższej wartości zostanie objęta postępowaniem dotyczącym znacznie większej szkody.

Jednocześnie sam próg nie wystarcza. Musi istnieć związek z terytorium dwóch lub większej liczby państw członkowskich oraz umyślne działanie opisane w dyrektywie 2017/1371. Jeżeli oszustwo VAT ma wyłącznie charakter krajowy albo jego całkowita szkoda jest niższa niż 10 mln euro, pozostaje poza rzeczową właściwością EPPO w tym zakresie, choć nadal może być ścigane przez polskie organy.

Jakie zarzuty mogą pojawić się w polskim postępowaniu?

W polskiej części sprawy mogą pojawić się zarzuty z Kodeksu karnego skarbowego, przepisy dotyczące podrobionych albo nierzetelnych faktur, oszustwo, pranie pieniędzy oraz udział w zorganizowanej grupie przestępczej. Kwalifikacja zależy od roli danej osoby. Inaczej ocenia się organizatora mechanizmu, inaczej osobę zarządzającą spółką buforową, księgową wykonującą polecenia, a jeszcze inaczej przedsiębiorcę, który zawarł transakcję z nieuczciwym kontrahentem i był tylko ogniwem w łańcuchu dostaw (tzw. „bufor”).

Nie wystarczy więc wskazać, że faktura znalazła się w łańcuchu uznanym później za karuzelę. Trzeba ustalić wiedzę podejrzanego, jego rzeczywisty wpływ na transakcje, sposób weryfikacji kontrahentów oraz sygnały, które były dostępne w chwili działania. Obrona powinna odtworzyć proces decyzyjny, a nie ograniczać się do sporu o końcowy wynik kontroli podatkowej.

Fundusze unijne a przestępstwo – kiedy grozi postępowanie EPPO?

Sprawa dotycząca funduszy unijnych może rozpocząć się na każdym etapie projektu. Ryzyko pojawia się przy składaniu wniosku, zawieraniu umowy, wyborze wykonawców, realizacji przedsięwzięcia i końcowym rozliczeniu. EPPO interesuje nie sama niezgodność z regulaminem programu, lecz umyślne zachowanie prowadzące do bezprawnego uzyskania, zatrzymania albo wykorzystania środków z naruszeniem ich przeznaczenia.

Typowym przykładem jest przedstawienie nierzetelnych danych o kosztach, zatrudnieniu, wkładzie własnym lub spełnieniu warunków projektu. Przestępstwo może polegać także na zatajeniu informacji, które powinny prowadzić do wstrzymania finansowania, wykorzystaniu dotacji na inny cel albo rozliczeniu wydatku, który w rzeczywistości nie został poniesiony. W polskim prawie takie zachowania mogą być oceniane m.in. przez pryzmat art. 297 § 1 k.k., art. 286 k.k. i przepisów o dokumentach.

Błąd w projekcie a zamiar popełnienia przestępstwa

Nie każda korekta finansowa, odmowa refundacji albo obowiązek zwrotu dotacji oznaczają przestępstwo. Projekt może nie osiągnąć zakładanych wskaźników, koszt może zostać uznany za niekwalifikowany, a beneficjent może błędnie zinterpretować warunki programu. Prawo karne wymaga jednak czegoś więcej: trzeba wykazać, że konkretna osoba świadomie posłużyła się nieprawdziwą informacją, zataiła istotny fakt albo celowo wykorzystała środki niezgodnie z przeznaczeniem.

Granica jest często trudna do uchwycenia po kilku latach. Dlatego znaczenie mają pierwotne wersje dokumentów, korespondencja z instytucją pośredniczącą, opinie doradców, protokoły spotkań i zakresy obowiązków. To właśnie one pokazują, czy problem wynikał z celowego działania, czy z błędu, zmiany warunków gospodarczych albo niejednoznacznej interpretacji zasad finansowania.

Zamówienia finansowane z budżetu UE

Dyrektywa 2017/1371 obejmuje także oszustwa dotyczące wydatków związanych z zamówieniami. W tym obszarze trzeba badać, czy sprawca działał w celu uzyskania bezprawnej korzyści dla siebie albo innej osoby i czy jego zachowanie spowodowało stratę dla interesów finansowych Unii. Ryzyko może dotyczyć nierzetelnych oświadczeń, pozornego spełnienia warunków, ukrytych powiązań, fikcyjnej konkurencji albo rozliczenia świadczenia, którego nie wykonano zgodnie z umową.

Nie każda wada postępowania zakupowego ma charakter karny. Czasem problem kończy się korektą finansową lub sporem administracyjnym. Sprawa karna zaczyna się tam, gdzie materiał pozwala przypisać konkretnej osobie umyślne działanie ukierunkowane na bezprawną korzyść i szkodę w środkach UE. W zależności od mechanizmu zarzuty mogą dotyczyć wyłudzenia wsparcia, oszustwa, dokumentów, nadużycia uprawnień albo zmowy przetargowej.

Szczegółowo omawiamy odpowiedzialność karną za wyłudzenia funduszy unijnych w osobnym artykule.

Korupcja unijna i przekupstwo urzędnika UE – zakres EPPO

EPPO ściga korupcję wtedy, gdy zachowanie szkodzi albo może zaszkodzić interesom finansowym Unii. Może chodzić o korzyść wręczoną w zamian za przyznanie środków, zmianę wyniku zamówienia, zatwierdzenie nierzetelnego rozliczenia, odstąpienie od kontroli albo ukrycie nieprawidłowości. Związek z budżetem UE jest tu kluczowy. Sama korupcja, która nie dotyczy interesów finansowych Unii, pozostaje sprawą organów krajowych.

Zakres EPPO nie ogranicza się do urzędników instytucji unijnych. Sprawa może dotyczyć również funkcjonariusza krajowego lub samorządowego, jeżeli wykonuje zadania związane z przyznawaniem, kontrolą albo wydatkowaniem środków UE. Przekupstwo urzędnika UE jest więc jednym z możliwych wariantów, ale nie jedynym. W polskim postępowaniu kwalifikacja może opierać się na art. 228 albo 229 k.k., zależnie od tego, kto przyjął, zażądał, udzielił lub obiecał korzyść.

Korupcja czynna i bierna

Korupcja bierna dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, która żąda albo przyjmuje korzyść lub jej obietnicę w związku z wykonywaniem tej funkcji. Korupcja czynna polega na udzieleniu albo obietnicy udzielenia korzyści. Dla właściwości EPPO trzeba dodatkowo wykazać powiązanie zachowania z finansami Unii. Może nim być decyzja o dotacji, płatność z programu UE, zamówienie współfinansowane z budżetu unijnego lub kontrola celna mająca wpływ na dochody Unii.

W praktyce postępowanie obejmuje nie tylko sam moment wręczenia korzyści. Organy analizują wcześniejsze kontakty, sposób przygotowania warunków, komunikację między uczestnikami, przepływy finansowe i działania podejmowane po decyzji. Dlatego w sprawach korupcyjnych duże znaczenie mają dane elektroniczne, zabezpieczone telefony, poczta i dokumentacja wewnętrzna podmiotów.

Przywłaszczenie, pranie pieniędzy i grupa przestępcza

Dyrektywa 2017/1371 obejmuje także sprzeniewierzenie środków przez funkcjonariusza publicznego, jeżeli działanie szkodzi interesom finansowym Unii. W prawie polskim kwalifikacja może zależeć od sposobu powierzenia środków, roli sprawcy i rodzaju szkody. W grę mogą wejść przepisy o przywłaszczeniu, nadużyciu uprawnień albo inne przestępstwa przeciwko mieniu i obrotowi gospodarczemu.

Pranie pieniędzy należy do właściwości EPPO, gdy dotyczy mienia pochodzącego z przestępstwa określonego w Dyrektywie 2017/1371. Zarzut ten może obejmować transfery między rachunkami, pozorne umowy, wypłaty gotówkowe, zakup aktywów albo inne czynności utrudniające ustalenie pochodzenia i zabezpieczenie korzyści. Jeżeli mechanizm ma charakter zorganizowany, EPPO może dodatkowo prowadzić wątek udziału w grupie przestępczej. To pokazuje, że postępowanie często wykracza poza pierwotny zarzut dotyczący dotacji lub podatku.

Czego EPPO nie ściga tylko dlatego, że sprawa jest gospodarcza?

EPPO nie przejmuje zwykłych sporów handlowych, przestępstw przeciwko majątkowi spółki ani spraw podatkowych tylko dlatego, że dotyczą dużych kwot lub podmiotu działającego w kilku państwach. Potrzebny jest bezpośredni związek z interesami finansowymi Unii. Poza właściwością EPPO pozostają krajowe podatki bezpośrednie, a także oszustwa VAT, które nie spełniają wymogu dwóch państw i progu całkowitej szkody 10 mln euro.

Nie oznacza to braku odpowiedzialności. Taka sprawa może należeć do polskiej prokuratury, Krajowej Administracji Skarbowej lub innych organów państwa. Dlatego analiza nie powinna kończyć się na odpowiedzi „EPPO albo brak przestępstwa”. Trzeba równolegle ocenić ryzyko krajowe, karne skarbowe, podatkowe i administracyjne.

O tym, jakie przestępstwa ściga EPPO, decyduje nie nazwa sprawy, lecz jej mechanizm. Trzeba sprawdzić źródło środków, wpływ na budżet UE, sposób działania, wartość szkody, związek z państwami uczestniczącymi oraz przestępstwa powiązane. Dopiero po połączeniu tych elementów można ocenić, czy Europejska Prokuratura jest właściwa i czy rzeczywiście będzie wykonywała swoją właściwość.
W praktyce pierwsze decyzje zapadają często przed formalnym przedstawieniem zarzutów. Znaczenie ma sposób zabezpieczenia dokumentów, reakcja na kontrolę, treść wyjaśnień i to, czy spółka potrafi odtworzyć proces decyzyjny. Dlatego nie warto ograniczać analizy do samej kwalifikacji prawnej. Trzeba również przygotować strategię dowodową i procesową odpowiadającą transgranicznemu charakterowi postępowania EPPO.